美国为何对推出数字美元踌躇不前

“美国可能仍然需要几年的时间才能决定是否发行央行数字货币。”在近期举行的第四届外滩金融峰会上，哈佛大学肯尼迪政府学院高级研究员、美国商品期货交易委员会（CFTC）原主席Timothy MASSAD发表演讲重点谈论美国的央行数字货币发展路径。

他提出，美国央行数字货币的进展较为缓慢，具有较多不确定性，主要有三方面原因：一是美国的创新主要由私营部门主导，而不是由政府长期规划的；二是美国加密资产相关制度与央行政策有所不同，需要考虑各类型数字货币对美国央行体系、美元地位和外交政策的影响；三是美国公民对个人隐私权的关注，使推行央行数字货币要花更多时间进行决策。他认为，美国的数字货币发展路线肯定和其他国家不同。由于受到私人领域的影响更深，必须平衡私人和公共领域的利益冲突，美国未来发行的央行数字货币可能呈现出介于针对个人用户与针对机构之间的混合形态，它将会以银行和其他可能的支付提供商为中介。* 以下为Timothy MASSAD在2022年12月11日的第四届外滩金融峰会上的外滩全体大会“金融科技：数字技术释放数字生产力”之外滩圆桌“央行数字货币：趋势与前景”上所做的主题演讲全文，小标题为编者所加。

美国央行数字货币发展路径

文 | Timothy MASSAD

Timothy MASSAD在第四届外滩金融峰会上发表演讲

美国央行数字货币发展路径的决定因素

在2019年的外滩金融峰会上，我针对数字资产问题发表了演讲，并谈及Facebook（现已更名为Meta）所要发行的货币Libra（现已更名为Diem）。Facebook想要创造一种全球性的稳定币，一种由多种主权国家货币提供支持的数字代币。当时我认为，由于美国的监管机构和民选官员会对此表示激烈反对，Libra可能永远也不会落地，但重要的不是Libra本身，而是它能带来什么。Libra推动了中央银行数字货币的快速发展，在Libra发布之后，许多国家便开始了对于央行数字货币的研究与开发。其中，中国在数字人民币方面的工作进展很快。而Libra的发行也推动美国开始关注央行数字货币。

今天我想重点谈的是美国的央行数字货币的发展路径，以及为何美国的进度会比中国慢、不可预测性会比中国高。我将重点阐述三个影响因素。

第一，美国的央行数字货币路径，主要由未来几年私营部门的情况而非由政府制定的长期计划来决定。

第二，美国的央行数字货币路径将取决于我们对加密资产（尤其是稳定币）的普遍监管方式。

第三，美国的央行数字货币路径还将取决于央行数字货币是否与美国的价值观和国家利益相一致，在这一点上将会引起广泛辩论。

首先简要回顾一下美国的情况。美联储在2022年1月份发布了一份报告，讨论可能的政策目标和央行数字货币的设计方案。随后波士顿联邦储备银行与麻省理工学院合作进行的“汉密尔顿项目”（Project Hamilton），设计了一个假想的央行数字货币交易处理平台。拜登政府在2022年3月发布了确保数字资产负责任发展的行政令，要求制定跨越政府部门的发展战略，对公共、私营数字货币问题进行探讨。目前，纽约联邦储备银行正在研究确定批量发行的央行数字货币和商业银行数字货币能否使用同一个网络，测试其互操作性；波士顿联储的“汉密尔顿项目”也进入了一个新阶段，开始探讨技术和政策的权衡。但是，美国可能仍然需要几年的时间才能决定是否发行央行数字货币。

我认为美国会否发行央行数字货币以及采用何种设计方式，将不仅仅是一个政府部门的研发问题，而将会在很大程度上受到私营部门在未来几年内的状态影响。

首先，美国政府没有像中国那样做好长期规划。

其次，私营部门是美国创新的驱动力，也是美国市场的真正塑造者，这一因素将决定美国央行数字货币的命运。例如，私人稳定币的开发很可能会对美国的央行数字货币路径产生影响。虽然Libra被叫停了，但其他形式的稳定币层出不穷。稳定币作为链上支付手段，可以帮助交易者在链上完成即时结算，并在不同的代币和平台之间进行价值转移，在加密货币市场中可以发挥很大的作用。

因此，问题在于稳定币在加密货币市场之外能否有所作为？如果答案是“能”，那么谁来充当发行方，这又将如何影响银行和其他支付提供方？目前我们的一些银行正在探索代币化存款，这与稳定币略有不同，因为它仍然是银行的一种资金形式。但这一举措以及其他私营部门的举措，将在塑造支付框架方面发挥非常重要的作用。

这引出了第二个影响因素，央行数字货币的发展道路将会取决于围绕数字资产（特别是稳定币）的监管框架的演变。三年前我也谈到了已有监管框架的弱点。当前大型加密货币交易所没有遵守我们在证券和衍生品市场的标准，没有很好地保护客户资产，也没有防范利益冲突。2022年我们见证了FTX交易所的崩溃，现在有很多关于加密货币（特别是稳定币）监管的讨论。在美国，稳定币是根据各州的货币服务商业法进行监管的，而这一法律最早可以追溯到使用电报通讯的时代。因此，基于这个法律的管理框架已经非常过时。此外，由于稳定币和加密货币交易平台之间有很强的联系，我们也非常有必要监管加密货币交易平台。

最后，在央行数字货币的发展道路上，也将会出现激烈的辩论，比如发行央行数字货币是否有必要、央行数字货币的设计方式是否符合美国的价值观，特别是美国人不可能容忍政府掌握他们所有的日常交易数据。因此，央行数字货币的设计方案必须避免上述情况。

此外，央行数字货币的设计方案还不能损害银行系统。同时，关于央行数字货币是否有助于维持美元在全球经济中的作用，是否能够促进美国的外交政策利益，也将会出现激烈的争论。我认为另一个需要关注的核心问题是，在解决上述问题之前，我们是否可以继续着手解决互操作性和设计。

总而言之，美国是否要发行央行数字货币还要再等几年才能决定，其发展路径将取决于私营部门发展状态及利益冲突。关于央行数字货币是否对美国有利，何种央行数字货币设计方案最符合美国价值观，这些方面将出现非常激烈的辩论。因此，美国的央行数字货币发展路径将会和其他国家不同。

美国发行央行数字货币的可能形式

及对加密货币的监管态度

美国未来发行的央行数字货币可能呈现出介于针对客户与针对机构之间的混合形态，它将会以银行和其他可能的支付提供商为中介。

首先，很少有人会真正支持仅针对个人用户的央行数字货币，这意味着美联储要直接为个人提供服务。但美联储不想这么做，银行业也不希望这样做。如果美国最终确实推出了央行数字货币的话，那么在这之前私营部门应该在数字支付领域已经有了深入的进展，其成果可能包括稳定币、代币化存款等。那么央行数字货币在这个体系里要扮演怎样的角色？是底层操作系统，还是主要用于跨境支付和与其他系统的相互操作？

其次，如果央行数字货币是仅针对机构的，那和现状的区别也非常有限。在这种情况下会出现一定程度的中介服务，而这种服务仍然是央行需要直接负责的领域之一。

加密货币本身还没有成为支付系统。比特币不是支付系统，也永远不会成为支付系统。然而，稳定币在加密货币市场的地位是相当重要的。FTX交易所的崩溃和Terra Luna加密货币的崩盘，引起了很多人对加密货币和稳定币监管措施的关注。现在美国国内对此存在相当多的意见分歧。一些人彻底否认加密货币的实用性，不希望推出任何相关监管措施。因为他们认为，这些监管措施本身会赋予加密货币合法性，他们更希望看到加密货币逐渐被人们忘记。一些人担心监管会扼杀创新，另一些人则只是想强化对投资者的保护措施。而还有一些人，包括我在内，考虑到了更广泛的问题，例如怎样推进数字支付技术。

我认为今后会出台一些法律框架对稳定币的使用进行规范，允许使用稳定币的同时对其进行高度监管，施加大量的限制，只允许受到高度监管的实体发行稳定币，不允许这些实体从事其他业务，这些实体还必须为稳定币提供等值的后备储备。我认为这类法律框架一定会出台，但目前需要时间，我希望制定出的是一个广泛支持数字支付的法律框架。

央行数字货币领域的迷人之处在于它不是静态的，而是动态的、不断演变的。如果央行数字货币运转良好，稳定币就没有存在的意义。目前对美国来说，距离推出央行数字货币还有一段时间，但稳定币已经出现了。我们需要应对当前的局面，这将影响到央行数字货币未来的发展。大多数人可能都同意，央行数字货币在跨境支付领域是可以发挥作用的。但这需要让标准具备互操作性，而目前每个国家对央行数字货币的考量都不同，有些国家甚至根本不准备推出央行数字货币。因此这个领域是非常有观察价值的，期待未来央行数字货币领域带来更多精彩的技术和设计。█

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